据北京媒体报道，备受关注的《物权法》草案将在12月期间进行第七次审议。历经六审，草案不断完善，但对公共利益的内容是否应该作出明确界定仍是争议重点之一。关于公共利益得以界定的可能性、界定的原则和方法都是各方针锋相对的焦点。本期地产圆桌就公共利益这一热点话题，邀请国内法学专家在讨论国外法律及判例的基础上，给出各自的判断。
公共利益的美国困局
因自己的房产属于地方政府强征范围，美国康涅狄格州新伦敦市居民凯洛一纸诉状将市政当局告上法庭，并在州高院裁决维护市政府行为后再次上诉联邦高院。这个在2005年的美国曾轰动一时的“凯洛诉新伦敦市政府”一案，最终结束于美最高法院以5比4的微弱多数判决支持新伦敦市政府，裁决认定因经济开发而强制征用土地不违反州和联邦宪法关于“公共使用”的条款。根据判决，地方市政当局有权强行征收私有土地用于商业开发——只要这种开发属于“公共使用”范畴。
但时隔1年之后，针对一项同样涉及到政府征用市民不动产的新案例，2006年俄亥俄州最高法院裁决却认为，在州宪法范围内，经济发展不应成为房屋征用行为正当化的充足理由，在辛辛那提的郊区诺伍德市紧急叫停了涉及1.25亿美元投资的一个办公楼、住宅综合项目。这个裁决，向美国最高法院在争议中定下的基调再次提出了挑战。关于公共利益的裁定，依然是一个未完成的命题。
商业开发与公共利益的水火之争
主持人：法理上看，为复苏当地经济而进行的商业开发是否能归入公共利益的范畴？
梅夏英：商业开发是否属于公共利益，很难一概而论。一般而言，公共利益是不特定的社会公众所享有的利益，与医疗、教育、公共设施等公共事业的发展相关。而商业开发是以营利为目的而对土地进行开采、利用，它针对的是特定主体，非社会公众。但对发展中国家而言，基于城市规划或经济复兴的需要，由国家主导有意识地安排土地资源的使用，也不排除公共利益在其中的重要价值；而成熟市场经济国家已经基本完成了这一历史使命。
问题在于，同样基于商业开发而征收土地，有的是良性的，可以实现商业利益和公共利益的统一，有的则未必。在实践中，一些大型的商业开发项目确实为社会提供了就业机会，增加税收，有利于当地经济的发展。但也存在着大量打着公共利益的旗号违法征收土地、占用土地的商业开发行为，其借助公权力任意剥夺公民对土地的合法占有，有违民法的本质。因此，认定商业开发是否属于公共利益与利用者的目的有关，在立法技术层面不能简单地下结论。
王才亮：肯定不能。商业开发一定不是公共利益。公共利益必须是有界限的，归入公共利益，至少应满足两个条件：其一，是为社会不特定公众所享有的利益，“不特定性”至关重要；其二，必须是合法的利益。在实际操作中，公共利益的界定比较混乱，常有利用公权力进行商业活动而肆意扩大公共利益范围的情况。
薛源：在美国，为改造贫民区而将土地征收转让给私人开发，通常被认为是用于公共目的，因为消除恶劣的生存环境有益于公众的健康和福利。其他情况则存在分歧。
如1981年，波尔镇邻里委员会诉底特律市案就引起很大争议，在该案中底特律市计划征收住宅土地，平整后将其转让给通用汽车公司建造汽车装配厂。该住宅土地的住户起诉要求停止该项目，认为通用汽车公司是征收的主要受益者，该征收不是用于公共目的，而是私人目的。而底特律市当局认为征收土地是为了公共目的：建立工业基地以缓解失业状况，防止经济萧条。密歇根州法院判决支持底特律市当局的观点。法院有法官持不同意见，认为将贫民区的土地征收转让给私人开发，消除恶劣的生存环境是主要目的，将土地转让给私人是偶然和附带的；而该案中，增加就业机会只是通用汽车公司使用该土地的附带经济效益。
必要性与可能性的困惑
主持人：国外的实践中，法律是否明确界定公共利益？如何界定？
梅夏英：何谓公共利益，各国都没有确切的界定，各国宪法也很少规定得非常清楚。有些国家既规定了属于公共利益的范畴，也规定了不能列入公共利益的内容。一般而言，关于公共利益的界定需要执法机关或司法机关根据时间、地点、条件来确定。国外通常是通过判例来界定的，对于公共利益的争议比我国少，原因在于：(1)律师、法官等对法律共同体一些基本概念存在共同的话语和意识；(2)法官、律师、司法者有很高的素质，能够做到原则性和灵活性的结合；(3)具有一套制约机制，使得执法者、法官很难滥用权力。
薛源：在美国，宪法第五修正案规定，未经公平补偿，私人财产不得用于公共目的。是否满足公共目的要求，在具体案件中则由法院判断。
主持人：《物权法》草案主要起草人王利明教授认为，由于公共利益在概念上具有宽泛性，内容上具有发展性，内涵上具有不确定性，层次上具有复杂性，因此，在立法层面，《物权法》草案应维持宪法关于公共利益的抽象表达，不必采用正面界定和反面排除的方法来规定公共利益的内涵。您认为，由《物权法》对公共利益予以明确界定，有无必要？
薛源：我个人认为不是有没有必要的问题，而是公共利益无法(或者不能)明确界定。公共利益和善良风俗、公序良俗一样，其价值就在于它的抽象性，随着时代的不同，其内容是不断变化的。《物权法》是基本法律，体现的是基本原则，不可能频繁修订。勉强对公共利益进行界定，会面临为应对时代变化而频繁修订的尴尬，而且正面列举和反面排除会为企图规避者指明道路。
王才亮：《物权法》中，应当界定公共利益，并且也可以界定公共利益。《宪法》规定，为了公共利益的需要，依照法律规定可以征收土地及其他非公有财产。目前的问题是，第一，其中的公共利益并没有被明确界定；第二，征收私产的问题在法律层面（即人大立法层面）也没有任何规定。
《物权法》通过后，将是第一个在条文中规定私产征收问题的法律，但现在的草案只规定了可以征收，却没有规定征收的具体前提，这显然不合适。依照现行的《宪法》和将来的《物权法》，为公共利益需要可征收私产，在强大的公权力面前，如果没有对公共利益的明确限定，公共利益很容易被依据公权力作不合理的扩大解释。一句“为公共利益”就可以剥夺掉公民的私有财产权，那《物权法》对私有财产的保护还有何实际意义？如果《物权法》不界定公共利益，宁愿没有《物权法》。一些观点认为，《物权法》作为民商事法律，不应在其条文中界定公共利益。我认为这个理由站不住脚。对私产的征收是行政行为，也非民商事行为，但《物权法》草案中予以了规定。既然《物权法》要规定征收，那就应该同时明确界定征收的前提。关于立法的目的，很多政府官员观念上存在误区。我们立法的目的应该是限制公权力的滥用，而不是限制老百姓的权利。立法上不限定公共利益的具体内涵，有违我们党和政府“执政为民”的宗旨。
而且，公共利益是可以界定的。我们不能因为说对公共利益的具体内涵争论不清就不去界定。这一点上，可以向邓小平学习。当初“什么是社会主义”争论不清，邓小平说，“贫穷不是社会主义”，用排除的办法作了一种界定，这样界定以后，我们得以开始大力发展经济，才有今天的繁荣。公共利益的问题也是一样，可以用排除的方法来限定其内涵，以明确限制利用公权力对公共利益的肆意扩大解释，切实保障公民合法的私有财产权。
梅夏英：我认为是有必要的。公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益，其内涵及外延始终随着社会的发展而不断更新。但是这种表象的不确定性、不特定性不能把公共利益推入不可知、不可界定的深渊。
千变万化的层层表象不能掩盖的一个本质是公共利益的核心是个体利益的整体抽象。公共利益并不是个人利益的上位概念，而是包含了个人利益的整体概括性概念，所以，当个人利益让位于公共利益时，并不是因为公共利益的地位有多么显赫于个人利益，而是因为公共利益的远大设想中，涵盖了对个人利益的周到的考虑，也就是每个人都会从公共利益中获得改善。然而现实中，公共利益的实现都会伴随个人利益的让步与妥协。这种牺牲必然要求对公共利益做出界定，否则，公共利益就会成为伤害个人利益的工具。
《宪法》作为公民权利的保障书，规定为了公共利益的需要。依照法律规定可以征收土地及其他非公有财产，其本意不是要伤害个人利益，而是从整体考量，更好地保护个人利益。同时，宪法没有明细地规定公共利益的范畴，这为下位法留下了立法空间。民事立法，本身强调对私权利的保护，虽然保护包括保障与限制正反两方面内容，但最终的目的是为了有效地维护私权利。公共利益在有效保护相关个人利益的同时，如果不加以合理的限定和明确的规定，同样会使公权力对私权利造成侵害。如前几年湖南发生的“嘉禾事件”以及最近两年许多地方发生的违法征地、占地事件和违法关闭民营企业、民办学校等事件，都打着公共利益的旗号进行和实施的。因此，要防止和避免这种风险，必须对私法中引入的公共利益进行必要的限制。其中最重要的是，确定认定公共利益的方法和程序，明确由谁判断、认定和怎样判断、认定公共利益，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。
内涵界定：立法还是司法任务
主持人：您认为在立法或司法上，如何进行公共利益的内涵界定？
王才亮：在《物权法》中应对公共利益加以确认。运用排除的方法，将没有争议的不属于公共利益的内容排除掉，目前，排除的内容至少应有如下三个方面，但并不限于这三个方面：第一，商业利益不是公共利益；第二，为特定人群谋取的利益不是公共利益；第三，有损于民族利益、大多数人利益的利益不是公共利益。立法上把这几点不存在争议的非公共利益明确排除后，实际就界定了公共利益的合理内涵。
薛源：在司法上，公共利益需要法院在具体审理案件时，结合具体案情和社会公共政策进行把握。
梅夏英：公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益。为防止以公共利益之名滥用公共权力侵犯公民权利，可通过立法将属于公共利益的范围在概括规定的基础上再逐一列举规定, 如下列用途符合公共利益：(1)国家安全和军事用途；(2)交通、水利、能源、供电等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限；(5)其他由政府兴办以公益为目的之事业；等等。
具体来说，公共利益的判断标准包括：（1）合法合理性。财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定等三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外，关于公共利益的考虑，还应符合比例原则，具有必要性与合理性。如果征收征用之目的可通过其他代价较小的方式实现，则无必要征收征用。
（2）公共受益性。纵观各国立法和行政实务，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，它运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性服务。
（3）公平补偿性。天下没有免费的午餐。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲（损害）或特别牺牲（损害）。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，它体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求，更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。
（4）公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴——程序公正和参与民主的要求。
（5）权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、专门监督等国家权力性监督，这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。国内外的行政诉讼实践证明，通过司法审查来监督和判断行政征收征用措施是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效的监督制约机制。
（6）权责统一性。如果行使公权力后不承担责任，任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求，也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。
